国办发文要求科学合理界定?#25945;?#36131;任专家认为
网约车安全需社会共治?#25945;?#36131;任应避免无限化
稿件来源:法制日报
发布时间:2019-10-08 09:58:52

编者按

近期,国务院办公厅印发了《关于促进?#25945;?#32463;济规范健康发展的指导意见》(以下简称《指导意见》)。《指导意见?#35775;?#30830;提出,科学合理界定?#25945;?#36131;任,明确?#25945;?#22312;经营者信息核验、产品?#22836;?#21153;质量、?#25945;?含App)索权、消费者权益保护、网络安全、数据安全、劳动者权益保护等方面的相应责任,强化政府部门监督执法职责,不?#23186;?#26412;该由政府承担的监管责任转嫁给?#25945;ā?/span>

作为?#25945;?#32463;济重要代表的网约车行业,近年来由于合规的争议,以及在一些极端安全事件中所涉及到的?#25945;?#36131;任和义务边界问题,尤其受到关注。中国的网约车行业到底何去何从,新暴露出来的问题该如何解决,?#25945;?#36131;任的合理界定是其中一个关键所在。

科学合理界定?#25945;?#36131;任,对包括网约车在内的相关行业而言,应该如?#38382;?#29616;,关键点和难点又在哪里?除了相关企业,社会各界应该做哪些努力?《法制日报?#36153;?#35831;多位相关领域专家,从多元视角提出建议。

安全保障体?#21040;?#35774;需多方参与 国家信息中心分享经济研究中心副主任 于凤霞

在讨论?#25945;?#36131;任时一定要分清楚在哪一个主体含义下讨论责任。不同种类的?#25945;?服务内容不一样,对整个社会的影响、调动社会资源的方式也不一样。所以,界定?#25945;?#36131;?#38382;?#38750;常复杂的问题,需要分层分类来讨论。

但是不管怎样分类,有一个共性的讨论逻辑,即要区分底线责任?#22836;?#24213;线责任。底线责任体现在法律底线、合规底线、道德底线,它?#24247;?#30340;是哪些?#24378;?#20026;或者不可为。除此之外的则是非底线责任。

?#25945;?#30340;最大优势之一就是其强大的技术能力。?#25945;?#23545;其内部经营者负有一定的监管责任,就是要借助其技术能力强化对?#25945;?#20869;经营者的治理。?#25945;?#32463;济模式下,?#25945;?#25484;握了大量能?#29615;从?#21442;与者活动状况的数据,?#25945;?#25215;担一定的责任,?#23548;?#19978;也将成为政府监管的一个重要补充。同时,?#25945;?#35201;?#34892;?#23653;行其对内部经营者的监管职责,也需要政府提供必要的支撑和保障。在这方面,政府监管?#25945;?#19982;企业?#25945;?#20043;间需要建立起?#34892;?#30340;联通机制。此外,履责的成本也是一个重要的考量因素。技术能力再强,如果成本过高,超过企业所能承受的范围,也不适合完全由?#25945;?#25215;担,需要进一步考虑其责任边界。

界定网约车?#25945;?#23433;全责任,既要考虑?#29615;?#20107;件发生时应急处置机制,更要关注长效化、机制化、制度化的安全保障体系。这个安全保障体系的建设,同样需要政府、?#25945;?#20225;业和第三方组织的共同参与。

近三个月以来,国务院办公厅发布陆续发布了《关于加快?#24179;?#31038;会信用体?#21040;?#35774;构建以信用为基础的新?#22270;?#31649;机制的指导意见》《关于促进?#25945;?#32463;济规范健康发展的指导意见》和《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》三个指导性文件。这些文件的出台,首先明确了对于新业态“创新监管理念和方式,包容审慎监管”的具体措施和工作要求,有助于市场形成更加稳定的政策预期,充分调动和保护新业态经济主体的积极?#38498;?#21019;造性。其次指出了以发展?#25945;?#32463;济培育新增长点的四项重点任务和领域,为未来几年?#25945;?#32463;济发展指明了方向。再次,就?#25945;?#32463;济发展的两大重要保障——数据共享和信用体?#21040;?#35774;作了进一步的部署。可以预期,我国?#25945;?#32463;济发展将由此进入新的加速期。

与此同时,未来中国的?#25945;?#32463;济发展将进一步规范化,体现在监管趋势上有三个明显的特点,即协同化监管、线上线下一体化监管、信用监管。协同监管体现在不同政府部门之间、区域之间、中央政府和地方政府之间的协同,也体现在从政府监管走向多方参与的协同共治的趋势上。各方的责任边界会越来?#35282;?#26224;,各方?#25945;?#20027;体的责任也会越来越被?#25925;怠?#20449;用监管的两大重点:一是需要?#20013;?#24314;立和完善?#25945;?#20225;业信用档案,二是支持和引导?#25945;?#21152;强内部信?#23186;?#35774;。建立和完善信用监管,还意味着在针对不同领域、不同企业量身定制监管模式的过程中,信?#23186;?#25104;为重要的考量因素。

?#25945;?#24212;承担合理的安全保障责任 ?#26412;?#22823;学法学院副院长 薛军

网约车?#25945;?#26159;?#25945;?#32463;济里比较受关注的典型业态。对网约车的监管?#25925;?#35201;回到?#25945;?#22312;法律上的定性,不能因为?#25945;?#27966;单、定价,就认为法律关系上是?#25945;?#30452;接向乘客提供了出行服务。

网约车司机从法律关系上讲,并不是?#25945;?#30340;雇员,而是作为一个独立的个体经营者利用网约车?#25945;?#21644;作为第三方的乘?#22836;?#29983;法律上的交往。只有把这个定性明确了,我们对网约车?#25945;?#30340;治理,对其义务与责任的设定,才会趋于合理化。现在有一些规定,直?#23588;悶教?#25215;担承运人责任,这就等于否定了网约车?#25945;?#24456;明显的?#25945;?#23646;性,让它与传?#36710;?#20986;租车公司没有什么区别了。

网约车?#25945;?#38656;要被当做一个严格意义上的?#25945;?#26469;?#28304;?它只能承担?#25945;?#22411;企业所能够承担的责任和义务,而不能在劳动法或者其他法律层面上把它往传?#31216;?#19994;属性上去靠。否则,就没有真正理解网约车?#25945;?#22312;交通出行领域的?#25945;?#22411;企业的基本属性。

?#24247;髕教?#30340;审核责任,要求?#25945;?#25226;好入门关,做好背景审核,这是没问题的,?#25945;?#30340;确需要承担。但要让?#25945;?#25215;担相应的责任,需要很多配套服务的支撑。?#28909;?#35828;?#25945;?#23457;核司机身份证的真假、有无犯罪记录等,这些信息都掌握在公共部门的手中,如果没有相应的信息共享,网约车?#25945;?#24456;难进行实质审核。说到底,网约车?#25945;?#24212;该要承担它与业态相?#35270;?#30340;责任。它的主要业态其实就是信息撮合。跑在路上的网约车,车不是?#25945;?#30340;,人也不是?#25945;?#30340;,你却让?#25945;?#25215;担全部的安全责任,这就是与其?#25945;?#23646;性?#29615;?#30340;。

说到安全,这永远是个相对的概念。如果我们的大街上每20米就有一个警察,这样大概率可以?#23186;?#22836;犯罪降为零,但是这个社会成本是不可承受的。

什么是?#25945;?#24212;该承担的合理的安全保障责?#25991;?一般看来,就是指以?#25945;?#29616;有技术条件能够以合理的成本把安全环境建设到或者保障到社会普遍所能够接受的正常水准,我认为?#25945;?#23601;是尽到了安全保障责任。

先前也有司法案例大数据的?#27835;?#34920;明,网约车的涉案?#36866;导?#19978;比出租车要低很多——前者只有后者的1/13,这是最高人民法?#21512;?#20851;的研究机构发布的数据。所以我认为在已经有实证数据的情况下,还以安全为名来对网约车相关的一些极端罕见个案穷?#35775;?#25171;,并不是实事求是,也不?#24378;?#35266;理性讨论问题的态度。极端个案在大千世界中总会以这样或那样的方式发生,我们不能只抓个案的眼球效应,而是要看到作为一?#20013;?#30340;业态,究竟在统计规律上或者发生安全事件的概率上呈?#36136;?#20040;样的特点,相关的问题是不是高频多发的典型问题。我个人认为,现在网约车的安全问题被严重夸大,过度炒作,严重误导了公众,形成了一种事实上类似于舆论围?#35828;?#24577;势,这一点需要改变。

另外,监管部门基于安全保障而出台的一些标准和措施,也应该力求合理。?#28909;?具体的管理措施与安全保障诉求之间有统计意义上或者?#36136;?#24847;义上的关联性,才算合理。?#28909;?#35828;通过背景审查,?#35328;?#32463;有吸?#23613;?#37202;驾等严重交通违法记录的人员排除在网约车司机外,这一要求的确具?#24515;?#22312;的合理?#38498;?#24517;要性。但是现在为网约车司机设置户籍要求,为车辆设置车型门槛,其必要性就存在明显的疑问。因为没有任?#38382;?#25454;表明这些因素与安全问题有明显的关联性。

?#25945;?#20570;到尽职就该免责 中央财经大学副教授 刘权

首先作为?#25945;?由于掌握大量信息,在安全治理上可能比政府监管更有实效性。?#28909;??#25945;?#26356;容易发?#21046;教?#19978;的一些违法信息,采用的治理手段也能够更加多元。

《指导意见?#35775;?#30830;提出,“强化政府部门监督执法职责,不?#23186;?#26412;该由政府承担的监管责任转嫁给?#25945;ā!?#20294;是,对于监管责任,到底哪些属于政府,哪些属于?#25945;??#23548;?#19978;?#25925;?#38656;要进行具体研?#24247;摹?#23545;于怎么落实这一条,可以进行进一步研究,要搞清楚到底哪些应该由政府承担监管责任。

在?#25945;?#32463;济时代,相关治理应该?#24247;?#21327;作、共治,?#25945;?#21644;政府要学会合作。政府监管存在困境,?#25945;?#34429;然?#24515;?#21147;进行更好的监管,但是?#25945;?#36827;行监管?#37096;?#33021;存在一些问题,如监管成本过大,?#25945;?#24182;不是政府资助的公共机构,由?#25945;?#25215;担本该由政府承担的责任的话,可能会对?#25945;?#36896;成过大的压力。

在互联网时代,特别是移动互联网发展的时代,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单?#24247;?#25919;府监管向更加注重社会协同治理转变。面对蓬勃发展的?#25945;?#32463;济,应理性?#21019;?#25919;府规制和?#25945;?#33258;我规制的各?#26434;?#32570;点,有必要迈向多中心、多主体、多层次的合作治理。

对?#25945;?#36131;任的设置,或者对?#25945;?#20041;务的设置,应当综合考量利益轻重,即所要保护的利益轻重、?#25945;?#24615;质、?#25945;?#33021;力与?#25945;?#36127;担等因素,遵循权利、义务、责任对等的原则,避免失衡。

就社会比较关注的网约车安全责任而言,我认为应当区分法律上的过错,从法律上判断它到底有没有过错。在乘客致死案件中,?#25945;?#20854;实并不存在直接过错。如果在应急处理的过程中,有一些不当的做法,那么它要承担相应责任,但这也是轻微的一点点补充责任。在法律上,?#25945;?#23545;乘客?#21171;?#24182;没有过错,因为它毕?#25925;?#20010;体的违法犯罪行为造成的。

总之,在安全事件过程中,?#25945;?#21040;底有没有责任,要看其有没有尽到必要的治理义务,有没有完善相应的措施,而不能一概而论。如果?#25945;?#20570;到了?#32422;?#35813;做的,就不应当承担责任。《指导意见》里也提到,加快研究出台?#25945;?#23613;职免责的具体办法。

网约车的安全责任,?#23548;?#19978;最后?#25925;?#24212;当由市场来解决。因为在市场力量具备优?#39057;?#34892;业,不管是民宿?#25925;?#32593;约车企业,都会尽最大努力去完善他们的一些治理措施,努力提高安全保障水?#20581;F教ㄗ约?#20250;主动去采取一些措施,在这方面他们是有动力的。如果市场解决不了,市场失灵了,政府就应当介入。

出台明确规则 ?#25945;?#36131;任不能过度 《比较?#36153;?#31350;部主管 陈永伟

谈?#25945;?#36131;任要?#20154;燈教?#31649;理,目?#25353;?#22312;着两种思路:第一?#36136;?#31649;制思路,第二?#36136;?#27835;理思路。所谓管制思路,就是用政府来执行,而治理的思路其实就是由?#25945;?#33258;主去管理。

当下紧要的问题是,如何在管制和治理两方面中?#19994;?#24179;衡的点。其实,要参考这两个维度第一,行为的外部性。如果?#25945;?#30340;活动主要是由外部行为产生的,外部性特别巨大的,那?#27604;?#38656;要政府去管它。?#28909;?一些互联网金融?#25945;?#19968;旦出现问题就可能会引发系?#25215;?#39118;险,这就需要政府推出相应的管制政策。第二,掌握的信息。政府相对?#25945;?#26469;讲有一个信息上的劣势,只能管一些原则性的东西,不能管制非常细节的东西?#28909;?#30005;商?#25945;?#30340;商品质量、真假的鉴定。所以,一些详细的审核不应该是由政府出台相应的规则,而是应交给拥有信息更具优?#39057;鈉教?#22788;理。应该综合考虑?#25945;?#30340;特征,综合考虑政府在目标和手段上的利弊,来对它的权利、责任来进行划分。

就网约车?#25945;?#36131;任而言,关键是在制定规则的时候,要尽量避免一些缺乏操作性、很模糊的规则。规则一旦不清晰,就会造成很多问题。为了避免这一点,就应该出台一些比较明确的规则。

?#28909;?网约车?#25945;?#21482;要是做到了哪些,就可以实行免责,出了问题也就不必要承担责任,这一点非常重要。现在的问题,正是由于规则不太明确,导致最后一出问题,就层层加码,这其实是非常不好的,并不利于真正解决问题。

?#19994;?#24314;议是,政府监管部门方面,一是要出台一些非常明晰的规则,但这些规则又不能超过合理限度,变得过度化。?#28909;?车轴距到底对网约车安全有什么影响?在立法上,一要明晰化,二要在保证安全的条件下最小化,对一些不必要的标准和要求进行松绑。

另外,在一些具体事件责任的认定上,应该要采用一些法律经济上所讲的规则,就是预防和避免事故的成本到底有多大,如果需要特别巨大的?#24230;?才能去预防一个非常小的风险的话,其实就是不合理的,也不应该由?#25945;?#21435;承担这样的责任。?#28909;?要100%?#20048;?#19968;个人的激情犯罪行为,这个责任其实就已经超过了?#25945;?#25152;能承担的合理限度。

从理论上,?#27604;皇强?#20197;做?#20581;1热?每个司机出来之前,派人去他家查户口,把他的信息搞得明明白白的,每一个乘客上车的时候,给安排一个保镖。这些都可以做到,但是成本非常高,而且危险发生率相当小,所以也不应该这样做。

在理想状况下,应该是?#25945;?#21482;需要支付一部分成本,就能?#29615;?#24481;一些比较明显的风险。如果把所有问题?#22836;?#38505;都甩锅给?#25945;?这就难言合理。正如相关文件指出的,不应把政府应该承担的监管责任转嫁给?#25945;ā?/p>

不应只?#24247;髕教?#36131;任忽视其权利 中国法学会法治研究所副研究员 刘金瑞 

新?#25945;?#35299;决了信息匹配不对?#39057;?#38382;题,把供需关系进行连接,让社会的资源配置更加?#34892;?#29575;。网约车作为新业态,促使一个旧的资源分配方式发生了大的转变。因为资源配置方式的转变,对于之前保护已有的资源配置方式的旧制度就产生了一个必然的挑?#20581;?#36825;里特别需要法律制度的精细设计。

《法律如何成就硅?#21462;?#20013;有个观点认为:硅谷不是天然产生的,而是因为美国的法律制度给了它很多支持,包括避风港原则、隐私保护等一些制度,让美国的硅谷发展成了世界的科技中心。对照国内,?#25945;?#30417;管,宽容也好,审慎也罢,一定要以法治为基础、为支撑。

很多时候监管面对新的业态比较紧张,不知道怎么管,很忧虑。但其实这是系?#25215;?#30340;问题,需要社会上各种制度配套。现在到了一个法律制度设计精细化的阶段,而不是像补漏洞那样一点点地补。

首?#20219;?#20204;要达成共识,网约车?#25945;?#19981;应该承担无限责任。对于?#25945;?#26469;讲,安全保障义务肯定不是要对所有线下问题进行兜底的,?#25945;?#20063;没法做到100%兜底。就网约车?#25945;?#30340;特点而言,其安全保障责任和义务,应该?#25925;?#20027;要放在线上。

在这方面,我们的立法其实是有先进经验的,包括电商法、食品安全法在内,?#38469;?#22914;此。?#28909;?网约车?#25945;?#30340;第一个责任应该是资质审查和信息审核。像人、车等基本的资?#35270;?#27809;有,驾照有没有,这个车辆是不?#24378;?#21040;报废期了、符?#29615;?#21512;要求。网约车?#25945;?#34429;然是做信息中介服务的,但是该承担的责?#20301;故?#35201;有的。

?#27604;?企业也不要一味?#20449;怠3信?#20102;做不到的责任,其实会更被动,能做多少就说多少,这才能给社会形成准确预期。另外,需要政府和企业做好对?#21360;1热?违法行为的报告义务。企业不可能处置犯罪行为,但企业发?#27835;?#27861;行为,报告给监管部门,监管部门要进行查处。这就考验一些细节问题,?#28909;?#30417;管部门到底有没有报警接口和?#25945;?#23545;接,如果?#25945;?#25253;告了,但是那边接不到怎么办。像这类管理和对接,一定要是各方一起的。

同时,法律上权利和义务责?#38382;?#32479;一的,对于互联网?#25945;?#26469;说,我们也不能一味只要求其承担责任,而不给权利。?#25945;?#26159;有一定权利的,这种权利要有法律认可。?#28909;??#25945;?#26377;大量信息需要核实:外卖?#25945;?#38656;要核实商家食品安全许可证,网约车?#25945;?#38656;要核实司机是否有犯罪记录,这些都需要有关部门的数据。这就意味着对于相关问题需要大家一起讨论解法,而不是只?#31185;教ㄗ约骸?#20381;靠多元共治,民众、公众、社会组织、消协都有一定发挥作用的空间,而我们所有人共同生活的网络空间秩序,也理当由我们所有人来共同维护。

(责任编辑:金燕)
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